“Nilai Historis” atau “Efektifitas dan Efeisiensi”. Suatu perspektive terhadap eksistensi MPR pra dan pasca amandemen.

Steven Arthur Sumuan
Mahasiswa Fakultas Hukum UNSRAT

“Kedaulatan adalah di tangan rakyat, dan dilakukan sepenuhnya oleh Majelis Pemusyawaratan Rakyat”. Bunyi pasal 1 ayat (2) Undang-Undang Dasar Negara RI tahun 1945 ini, memiliki arti bahwa MPR merupakan lembaga “tertinggi” negara yang sepenuhnya melakukakan kedaulatan rakyat. Namun hal ini masih berlaku sebelum Undang-Undang Dasar mengalami perubahan(amandment) khususnya perubahan ketiga pada tahun dalam Sidang Tahunan MPR tanggal 1 – 9 November 2001. Perubahan UUD NRI tahun 1945 sendiri mengalami empat kali perubahan.
Terdapat perbedaan pendapat mengenai perubahan UUD, dimana oleh Prof. Dr. Moh. Mahfud MD, SH. SU., (MK-RI periode 2008-2013) mengemukakan bahwa perubahan Undang-Undang Dasar Hanya mengalami satu kali perubahan tetapi dilaksanakan dalam empat tahap. Pernyataan ini oleh penulis dapat dianalogikan dalam kalimat “empat musim dalam setahun”. Sedangkan menurut pakar lain, mengemukakan bahwa UUD mengalami empat kali perubahan, sebagai manapula yang dikemukakan pula oleh Sekretariat MPR bahwa agenda perubahan Undang-Undang Dasar hingga saat ini terjadi sebanyak empat kali.
Lepas dari pendapat diatas, perubahan Undang-Undang Dasar telah membawa suatu implikasi yang besar dalam ketatanegaraan Indonesia yang memberikan bentuk baru pula pada sistem kelembagaan Negara RI. Salah satunya yaitu seperti yang dikemukakan diatas bahwa setelah perubahan UUD, MPR mengalami reduksi kekuasaan. MPR sebelumnya sebagai lembaga superior, kini berubah kedudukannya menjadi lembaga tinggi Negara layaknya lembaga Kepresidenan (eksecutive), DPR dan DPD (legislatives; dalam pengertian secara sempit), MA dan MK (Judicative), dan BPK (eksaminasi/inspective).
Eksistensi MPR sebelum perubahan UUD (constitution amandment) sebagai lembaga tertinggi Negara tidak hanya dilihat dari pasal 1 ayat (2) UUD 1945, namun dapat ditemukan baik dalam pasal-pasal (pasal-pasal disebut batang tubuh sebelum perubahan) dan penjelasan UUD (sebelum berlaku Aturan tambahan pasal II hasil perubahan keempat; aturan tambahan ini menyatakan bahwa UUD setelah perubahan terdiri dari Pembukaan dan pasal-pasal, sedangkan penjelasan UUD tidak berlaku lagi namun hal-hal yang bersifat normative dalam penjelasan dimasukkan dalam pasal-pasal sebagaimana halnya dengan pasal 1 ayat (3) ), yang menunjukkan keberadaan MPR sebagai lembaga tertinggi.
Seperti yang terdapat dalam pasal 3 UUD, berbunyi “Majellis Permusyawaratan Rakyat menetapkan Undang-Undang Dasar dan garis-garis besar haluan Negara”. GBHN ditetapkan oleh MPR untuk dilaksanakan oleh Presiden sebagai lembaga tinggi Negara. Presiden sebagai pemegang kekuasaan eksekutive merupakan Mandataris MPR, sehingga menempatkan Presiden secara langsung dibawah kekuasaan MPR. Hubungannya dengan ini pun, dalam penjelasan UUD pasal 1 mencantumkan bahwa MPR ialah “penyelenggara” Negara yang tertinggi. Sebagai penyelenggara Negara, MPR kemudian memberikan mandate kepada presiden untuk melaksanakan tugas pemerintahan. Mandat ini merupakan suatu amanat daripada segenap rakyat Indonesia melalui sarana artikulasi aspirasi-nya yaitu MPR. Konsepsi ini selengkapnya terdapat dalam penjelasan UUD pada bagian “Sistem Pemerintahan Negara”, pada bagian III yang diberi Judul “Kekuasaan Negara yang tetinggi di tangan Majelis Pemusyawaratan Rakyat” (Die Gezamte Steetgewalt liergi allein bei der Majelis), didalamnya tertulis:

Kedaulatan Rakyat dipegang oleh suatu badan bernama Majelis Permusyawaratan Rakyat, sebagai penjelmaan seluruh rakyat Indonesia (Vertretungsorgan des Willens des Steetsvolkes). Majelis ii menetapkan Undang-Undang Dasar dan Menetapkan garis-garis besar haluan Negara. Majelis ini mengangkat Kepala Negara (Presiden) dan Wakil Kepala Negara (Wakil Presiden). Majelis inilah yang memegang kekuasaan Negara yang tertinggi, sedang Presiden harus menjalankan haluan Negara menurut garis-garis besar yang telah ditetapkan oleh Majelis. Presiden diangkat oleh Majelis, bertunduk dan bertanggung jawab kepada majelis. Ia ialah “mandataris” dari majelis. Ia berwajib menjalankan putusan-putusan Majelis. Presiden tidak “neben”, akan tetapi “untergoerdnet” kepada majelis.
Superioritas MPR dapat terlihat pula dalam pasal 6 ayat (2), “Presiden dan Wakil Presiden dipilih oleh Majelis Permusyawaratan Rakyat dengan suara yang terbanyak”, juga seperti yang dikemukakan dalam penjelasan UUD diatas. Hal mana apabila dibandingkan dengan pelaksanaan pemilihan presiden dan wakil sejak tahun 2004 telah dipilih langsung oleh rakyat sesuai dengan ketentuan pasal 6A ayat (1); sebagai hasil perubahan ketiga. Hal ini merupakan salah satu refleksi dari pada prisnip supremasi Parlement. Dan sebagai pemegang kedaulatan tertinggi pun MPR memiliki wewenang lain yang tidak di atur secara tegas dalam Undang-Undang Dasar termasuk mengeluarkan keputusan maupun ketetapan yang mengikat dan bersifat internal maupun eksternal MPR.
Berdasarkan dengan yang dikemukakan diatas maka jelaslah bahwa MPR merupakan Lembaga Tertinggi Negara, baik dari segi fungsi, kewenangan, maupun dalam pencantuman secara yuridis-formal atau lewat redaksi kata dalam hukum dasar Negara/konstitusi yaitu UUD NRI tahun 1945.
Bergulirnya reformasi di Indoesia, menyebabkan adanya Agenda perubahan UUD 1945 sebagai salah satu tuntutan reformasi yaitu “reformasi konstitusi”, implikasinya pun tertuju pada MPR, maka dengan ini sebagai lembaga superior MPR telah tereduksi. MPR sebagai institusi, pertama kali hadir sebagai hasil keputusan presiden yang merupakan produk controversial sebagaimana kita kenal sebagai “Dekrit Presiden” tanggal 5 juli 1959. Dalam dekrit ini yaitu salah-satunya adalah untuk membentuk MPRS dan DPAS. Pasang surut keberadaan MPR sebagai lembaga Negara diakhiri dengan dilaksanakannya pemilu anggota legislative tahun 1971 yang kemudian menjadi unsure utama MPR disamping anggota lain hasil penunjukkan.
MPR yang sekarang kita kenal bukan lagi sebagai lembaga tertinggi Negara melainkan sebagai lembaga tinggi Negara. Tetapi lembaga ini tetap bersifat permanent dengan fungsi konstitutifnya, dan dalam melaksanakan tugaspun dibantu oleh secretariat MPR. Fungsi maupun wewenang MPR saat ini yang mengikat kedalam maupun keluar institusi yaitu:
1. Mengubah dan menetapkan Undang-Undang Dasar; yang sebelumnya termasuk menetapkan GBHN,
2. Melantik presiden dan wakil presiden termasuk memberhentikan presiden (impeachment) berdasarkan mekanisme dalam UUD; sebelumnya memilih, mengangkat dan memberhentikan presiden.
3. Memilih wakil presiden yang diusulkan Presiden apabila terjadi kekosongan wakil presiden,
4. Memilih pasangan calon Presiden dan Wakil Presiden apabila terjadi kekosongan Presiden dan Wakil Presiden.

Sebagai lembaga permanent tentunya terdapat bebepara hal pokok yang menyatakan suatu institusi adala permanent. Hal tersebut antara lain: memiliki alat kelengkapan sendiri, bekerja secara penuh selama massa jabatan anggotanya, serta memiliki tugas dan wewenang yang sifatnya permanent atau lemabga tersebut harus berfungsi secara permanent. Sedangkan Lembaga yang tidak bersifat permanent, tidak memiliki keseluruhan hal tersebut diatas. Kerena itu dapa dimungkinkan bahwa lembaga non-permanent untuk memiliki secretariat permanent, pimpinan permanent, panitia kerja yang permanent apabila dibutuhkan. Dari wewenang dan fungsi MPR saat ini maka yang secara kontinu dilakukan oleh MPR hanyalah Melantik Presiden beserta wakil sebagai Hasil pemilu yang dilaksanakan hanya setiap lima tahunsedangkan wewenang yang lain hanyalah bersifat insidentil.
Beranjak dari yang dkemukakan diatas, Muncul berbagai persepsi/asumsi dari berbagai kalangan untuk mengalihkan keberadaan MPR sebegai lembaga Non-permanent. Disamping itu, ada pula yang tetap mendukung keberadaannya sebagaimana sekarang ini dengan berbagai alasan yang melatarbelakanginya. Salah satu yang mendukung untuk dipertahankannya MPR sebagai lembaga permanen adalah Hidayat Nurwahid, dengan alasan untuk efektivitas sosialisasi UUD serta hasil Amandement. Hidayat Nurwahid sendiri menjabat sebagai Ketua MPR saat ini.
Alasan lain yang sering dikemukakan sebagai alasan untuk dipertahankannya MPR adalah Nilai Historis daripada eks-Lembaga Tertinggi Negara ini. Dalam hal ini MPR merupakan sebuah perwujudan dasar kehidupan berbegara/ ideology Negara yaitu Pancasila khususnya sila ke-empat. Menurut penulis, Pemahaman MPR sebagai penjelmaan sila ke-empat dari Pancasila terlalu melebih-lebihkan ketika harus terus dipertahankan sebagai lembaga Negara Permanent. “Kerakyatan yang dipimpin oleh hikmat kebijaksanaan dalam permusyawaratan/perwakilan” tidaklah berarti bahwa MPR haruslah sebagai lembaga permanent. Restrukturisasi daripada MPR untuk menjadi lembaga non-permanent tetap saja mempertahankan keberadaannya sebagai sebuah institusi. Begitupula dengan nilai historis MPR sebagai lembaga tinggi Negara (eks-lembaga tertinggi) tidaklah serta-merta terhapuskan ketika dialihkan menjadi lembaga Negara non-permanent, karena tetap saja MPR masih ada. Lebih jauh lagi MPR tetap saja akan tercatat sebagai salah satu lembaga tinggi Negara(yang bersifat permanent) dalam sejarah ketatanegaraan Indonesia. Karena bangsa yang besar tidaklah melupakan sejarahnya, seperti INDONESIA.
Secara konstitusional, MPR tidaklah ditegaskan secara eksplist maupun imperatif bahwa harus merupakan Lembaga permanent. Maka dari itu tidaklah mutlak MPR sebagai lembaga permanent bila bersandar dari paham konstitusionalisme pada Negara-negara modern saat ini. Oleh DR. Denny Indrayana SH., Pakar HTN sekaligus staf kepresidenan, mengatakan bahwa untuk menjadikan MPR sebagai lembaga non-permanent maka tidaklah perlu dilakukan amandemen tetapi tinggal diatur dalam Undang-undang susduk. Lain halnya dengan Hidayat Nurwahid yang beranggapan bahwa haruslah melewati tahap Amandemen.
Tanggapan lain dari para kritisi adalah MPR saat ini hanyalah dijadikan lahan untuk “bagi-bagi kekuasaan”. Ketika seseorang tidak mendapatkan “kursi yang nyaman dan lebih tinggi” di DPR (kecil kemungkinan untuk anggota DPD), maka diberikanlah posisi yang cukup strategis terhadap orang tersebut yaitu menjadi pimpinan MPR, apalagi ketika orang tersebut memiliki kekuatan yang besar, berasal dari fraksi yang cukup besar maupun berasal dari partai dengan suara terbanyak.
Salah satu keuntungan MPR dijadikan non-permanent, adalah berdasarkan “alasan klasik yang patut diperhitungkan” yaitu mengenai anggaran Negara yang tidak dibuang percuma mengingat lembaga yang akan dibiayai ini hanyalah memiliki sedikit wewenang yang dilaksanakan secara kontinu. Sebagai lembaga Negara tentunya MPR memiliki anggarannya sendiri, apalagi dalam keberadaanya sebagai lembaga yang permanent. Dalam hubungan dengan anggaran tentu saja berkaitan erat dengan masalah sosialisasi. Untuk itu masalah sosialisasi UUD termasuk hasil Amandement, dapat diserahkan kepada pemerintah, terlebih kepada Mahkamah Konstitusi sebagai “The Guardian of The Constitution” juga sebagai “The Sole Interpreter of The Constitution” yang tentunya juga memiliki tanggung jawab penuh dalam pemahaman umum terhadap Konstitusi, atau meminjam kalimat Prof.DR. Jimly Asshiddiqie yaitu “Membangun Budaya Sadar Berkonstitusi”.
Tawaran yang diberikan dalam menghadapi tuntutan ini adalah MPR dijadikan layaknya “congress” di Amerika Serikat. MPR dijadikan sebagai “joint-session” atau sidang gabungan antara anggota DPR dan DPD dan dari segi pimpinan dapat dipegang secara bergantian oleh wakil dari DPR dan DPD dari tahun periode ke periode. Amerika Serikat dapat dijadikan sebagai pembanding utama karena melihat sistem kelembagaan di Amerika dinilai cukup mapan dan memiliki kesamaan dengan Indonesia.Amerika memiliki “house of representative” yang dapat diasumsikan sebagai “DPR”, sedangkan “Senate” (kedudukan Senate di Amerika lebih tinggi dari pada House;satu-satunya di dunia,berbeda dengan Indonesia) sebagai “DPD” di Indonesia. Walaupun memang hadirnya DPD di Indonesia bukanlah merujuk pada keberadaan senat di Amerika, seperti yang dikemukakan oleh Ketua PAH I MPR.
Berdasarkan apa yang dikemukakan diatas maka kita diperhadapkan dengan pilihan. Pilihan tersebut memiliki keuntungan maupun kekurangannya masing-masing. Namun, hemat penulis, bahwa MPR sudah selayaknya dijadikan sebagai lembaga non-permanent yang tentunya lebih menguntungkan dari pada lembaga permanent. Tetapi pada akhirnya semua hanya diserahkan pada political will dari para wakil rakyat dalam DPR maupun DPD dan tidak menutup kemungkinan peran serta dari masyarakat terlebih pemerhati HTN untuk memperjuangkan asrpirasinya untuk mengarah kepada suatu sistem yang lebih baik dan mapan. Sejarah tidak dapat dipermainkan tetapi sejarah “mutlak” tidak dapat membatasi untuk kearah yang lebih baik.
“Et ideo rationes eorum quae constituuntur inquiri non oportet : Alioquin multa ex his quae certa sunt sub vertuntur”.

Steven.AS_21 Mei 2009.

Tentang stevenarthursumuan

Mahasiswa Fakultas Hukum Universitas Sam Ratulangi Manado (2005-2015) mengkonsentrasikan diri terhadap kajian Hukum Tata Negara.
Pos ini dipublikasikan di Hukum. Tandai permalink.

Tinggalkan Balasan

Isikan data di bawah atau klik salah satu ikon untuk log in:

Logo WordPress.com

You are commenting using your WordPress.com account. Logout / Ubah )

Gambar Twitter

You are commenting using your Twitter account. Logout / Ubah )

Foto Facebook

You are commenting using your Facebook account. Logout / Ubah )

Foto Google+

You are commenting using your Google+ account. Logout / Ubah )

Connecting to %s